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I] Genèse de cette nouvelle autorité

Depuis plusieurs années, les prisons françaises font l'objet de vives critiques, que ce soit au niveau national (rapports d'enquêtes parlementaires de 2000, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, d'associations comme l’Observatoire International des Prisons, publications d’ouvrages comme « Médecin Chef à la prison de la Santé » de Véronique Vasseur) ou international, à travers des rapports de l'ONU, du Comité européen de prévention de la torture (CPT) ou encore de l'ancien commissaire européen aux Droits de l'Homme du Conseil de l’Europe, Alvaro GIL-ROBLES, qui, en septembre 2005, après avoir visité les prisons de 31 pays dans le cadre d'une mission sur l'état des prisons déclare : « De ma vie, sauf peut-être en Moldavie, je n’ai vu un centre pire que celui-là ! C’est affreux ! Les gens s’entassent dans un sous-sol sur deux niveaux, sans aération. Ils se promènent dans une cour minuscule grillagée de tous côtés. Au second niveau, on marche sur la grille, au-dessus de ceux du premier niveau. Les fonctionnaires en sont eux-mêmes très gênés. Il faut fermer cet endroit, c’est urgent. ». En février 2006, il ajoute : « Le maintien de détenus aux Baumettes me paraît être à la limite de l’acceptable, et à la limite de la dignité humaine ».

Toutes ces publications pointent la surpopulation carcérale, le manque chronique de moyens humains (manque de surveillants, manque de psychologues, etc.) et financiers (locaux vétustes), l’échec de la mission de réinsertion qui incombe au service pénitentiaire. Toutes ces questions demeurent aujourd’hui en grande partie sans réponses. Certes la construction de nouvelles prisons a été décidée, votée et budgétée, mais les places qui seront disponibles sont loin d'être suffisantes. En ce qui concerne le manque d'effectifs, aucun recrutement en masse de surveillants et de psychologues n'a pour l'instant été réalisé et cela malgré des campagnes de publicité pour recruter du personnel dans l'administration pénitentiaire.
Enfin, aucune grande loi pénitentiaire n’a encore été votée depuis 1987 mais un projet de loi pénitentiaire est en attente d’examen probablement au printemps devant le Parlement.

Néanmoins, la question du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires vient de trouver des éléments de réponse à travers l’instauration d’une nouvelle autorité administrative indépendante, le Contrôleur Général des Lieux de Privation de Liberté, plus couramment appelé Contrôleur des Prisons. 

La mise en place d’un contrôle indépendant répond en effet à une double exigence, internationale et nationale, et est la traduction d’un large consensus politique.

A] Réponse à une exigence européenne et internationale

Dans le champ du système international de protection des droits de la personne, l'idée de visites régulières aux lieux privatifs de liberté remonte à la fin des années 1970. A cette époque, Jean-Jacques Gautier - un banquier genevois et philanthrope   s'inspirant directement des visites effectuées par le CICR en application des Conventions de Genève ou des Statuts du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, propose l'adoption d'une convention internationale établissant un organe international chargé de faire des visites régulières aux lieux de détention.
Cette idée sans doute trop ambitieuse pour le contexte international de l'époque, trouve à s'exporter dans le cadre du Conseil de l'Europe. Ainsi, à l'instigation notamment de Noël Berrier, le Conseil de l'Europe adopte en 1987 la Convention européenne pour la Prévention de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants qui met en place le Comité pour la Prévention de la Torture compétent « par le moyen de visites » pour « examine[r] le traitement des personnes privées de liberté en vue de renforcer, le cas échéant, leur protection contre la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants » (art 1).
Après cette adoption par le Conseil de l'Europe, le projet revient en 1992 aux Nations Unies. La Commission des droits de l'Homme, à l'instigation du Costa Rica, établit un Groupe de travail chargé d'examiner le projet du Protocole facultatif à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains et dégradants. Le processus de négociations va durer dix années et aboutir à son adoption par l'Assemblée générale des Nations Unies le 18 décembre 2002 (127 états ont voté en faveur, 42 se sont abstenus et 4 ont voté contre).
Ce n'est que le 16 septembre 2005 que la France signe le Protocole en s’engageant à ratifier le texte au 1er semestre 2008.
Ce protocole a pour objectif « l’établissement d’un système de visites régulières, effectuées par des organismes internationaux et nationaux indépendants, sur les lieux où se trouvent des personnes privées de liberté, afin de prévenir la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants » (article premier). Dans ce but, il prévoit la mise en place dans chaque État, dans un délai d’un an suivant la ratification du protocole (article 17), d’un « mécanisme national de prévention », indépendant, chargé d’examiner régulièrement la situation des « personnes privées de liberté sur l’ordre d’une autorité publique ou à son instigation, ou avec son consentement exprès ou tacite » (article 4), de formuler des recommandations à l’intention des autorités compétentes et de présenter des propositions législatives (article 19). Le protocole ne donne aucune indication sur l’ampleur des mécanismes nationaux et se borne à préciser un certain nombre de principes qui doivent régir leur statut. Les principaux d’entre eux sont l’indépendance des membres, qui doivent posséder compétences et connaissances professionnelles (article 18) ; le libre accès, non annoncé, aux différents lieux de privation de liberté (article 20) ; l’obtention de toute information utile à leur contrôle (article 20).
Une trentaine d’États ont aujourd’hui ratifié le protocole. Certains d’entre eux ont d’ores et déjà mis en œuvre un mécanisme national de prévention, soit par l’extension des pouvoirs des organes de contrôle existants, soit par la création d’un nouvel organe chargé exclusivement de cette mission. C’est cette dernière option qu’a choisie la France, contrairement à d’autres pays européens, tels le Danemark, la République Tchèque et la Pologne qui ont confié cette mission à leur Ombudsman.
En la matière, notre pays fait l’objet d’une double attente, comme l’ont souligné tant M. Markus Jaeger du Bureau du Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe que M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République :
—  La première attente concerne la qualité intrinsèque du mécanisme d’évaluation des lieux privatifs de liberté qui sera mis en place, et surtout son degré d’indépendance, principal critère d’évaluation pour les institutions onusiennes de protection des droits de l’homme. La conformité du statut de la nouvelle autorité aux stipulations du protocole sera inévitablement évaluée au moment de la ratification par la France de ce protocole.
—  La seconde attente a trait à la capacité qu’aura notre pays à inspirer les mécanismes qui seront mis en place dans d’autres pays, notamment les pays francophones. Le présent projet de loi constituera un modèle pour la création d’autres mécanismes nationaux.

2. Un principe contenu dans les Règles pénitentiaires européennes et dans les recommandations du Comité européen pour la prévention de la torture

a) Les recommandations du Conseil de l’Europe sur les Règles pénitentiaires européennes
Les Règles pénitentiaires européennes du Conseil de l’Europe, adoptées en 1973 puis révisées en 1987 et 2006, visent à harmoniser les politiques pénitentiaires des États membres, sans présenter toutefois de caractère contraignant.
Dès 1987, le Conseil de l’Europe a établi la nécessité d’un contrôle régulier du respect des droits individuels des détenus. Ces règles ont depuis été renforcées dans la recommandation du Conseil de l’Europe du 11 janvier 2006 qui précise notamment que « les conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités doivent être contrôlées par un ou des organes indépendants, dont les conclusions doivent être rendues publiques » (articles 93-1 et 93-2).
b) Les recommandations du Comité européen pour la prévention de la torture
En novembre 2005, le Comité européen pour la prévention de la torture a recommandé aux États parties de prendre les mesures nécessaires pour ratifier dans les meilleurs délais le protocole facultatif onusien et d’instituer un mécanisme national chargé de conduire des visites périodiques dans les lieux de détention afin de prévenir la torture ou autre traitement cruel, inhumain ou dégradant.
B] Réponse aux attentes formulées de part et d’autre de l’échiquier politique français.

Si la création de ce nouvel organe de contrôle était attendue, on ne peut dire que c’était pour combler un réel vide juridique.
En effet, le contrôle des lieux privatifs de liberté était déjà assuré par des différentes autorités mais sans que soit établi un lien entre elles.
Ainsi, les magistrats de l’ordre judiciaire ont une obligation de visite des établissements pénitentiaires de leur ressort mais ne peuvent adresser à l’administration pénitentiaire des recommandations ou des injonctions suite à ces visites.
Dans chaque établissement pénitentiaire se tient annuellement la Réunion de la commission de surveillance qui à cette occasion émet des suggestions mais ce n’est que formel.
S’agissant de l’Inspection des services pénitentiaires, elle est attachée au Directeur de l’Administration pénitentiaire ce qui n’en fait pas un service indépendant.
La Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité veille quant à elle au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité mais peu de cas sont mentionnés dans le rapport et le mode de saisine limité (parlementaires) la rend peu efficace.

Pour pallier ces carences, en juillet 1999, Elisabeth Guigou confie une mission à une commission présidée par Guy Canivet : faire des propositions afin d’améliorer le contrôle extérieur des prisons.
Le Rapport est remis le 6 mars 2002 : il préconise l’élaboration d’une nouvelle loi pénitentiaire régissant les prisons, redéfinissant les missions de l’administration pénitentiaire
S’agissant du contrôle des prisons, la commission propose : un contrôle général des prisons, un corps de médiateurs des prisons, un corps de délégués du médiateur des prisons, répondant à trois fonctions.
La fonction de « vérification » correspond à ce que l’on désigne ordinairement par le « contrôle » ; elle tend à s’assurer du respect du droit dans la prison et de la réalisation, par l’Administration, des objectifs de ses politiques nationale et locale.
La fonction de « médiation » vise à apporter une solution aux différends de toute nature entre le détenu et l’Administration, et à préciser les points de réglementation présentant des difficultés d’interprétation.
La fonction d’« observation » tend à introduire dans l’établissement pénitentiaire un « regard extérieur » qui permette un contrôle quotidien identique à celui que pratique le citoyen dans la société libre, afin d’instaurer la transparence nécessaire au bon fonctionnement de l’institution.
Chacune de ces trois fonctions fait partie intégrante du contrôle extérieur des prisons.
S’il y a accord sur la nécessité d’indépendance de cet organe de contrôle la question qui demeure est de savoir s’il faut créer des médiateurs des prisons alors que les délégués du médiateur de la République peuvent se voir confier ces tâches.
Des Commissions d’enquête parlementaires sont ensuite constituées :
Le 28 juin 2000, le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation des prisons, présidée par M. Louis Mermaz préconise l’instauration d’un contrôle externe permanent, confié à une instance unique aux pouvoirs étendus qui serait chargée de contrôler l’ensemble des lieux d’enfermement.
Le 29 juin 2000, le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, présidée par M. Jean-Jacques Hyest propose quant à lui l’instauration d’un contrôle externe des prisons, doté de larges prérogatives et pouvant notamment effectuer des visites très complètes des établissements pénitentiaires.
À la suite de ce dernier rapport, le Sénat adopte le 26 avril 2001 une proposition de loi déposée par MM. Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel (6) relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons. Cette proposition de loi, qui n’a jamais été inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et n’a donc jamais abouti, instituait un contrôleur général des prisons. Ce contrôleur, nommé pour une durée de 6 ans, non renouvelable, était assisté de contrôleurs des prisons qui auraient pu visiter à tout moment les établissements pénitentiaires. Il était prévu que toutes les informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission lui soient communiquées. Le texte prévoyait enfin que le contrôleur puisse proposer au Gouvernement toute modification législative ou réglementaire dans les domaines de sa compétence.
Enfin, le 30 octobre 2008 est publiée au Journal Officiel la loi instaurant le Contrôleur Général des Lieux de Privation de Liberté, dont la mission est de contrôler les conditions de prise en charge des personnes privées de liberté, et le respect des droits fondamentaux des détenus.

II] Les prérogatives du Contrôleur :

Son contrôle porte sur les conditions de prise en charge des personnes privées de liberté, le respect des droits fondamentaux des détenus.

Il jouit d’un droit de visite à tout moment, sur le territoire de la République, de tout lieu où des personnes sont privées de liberté par décision d’une autorité publique, ainsi que tout établissement de santé habilité à recevoir des patients hospitalisés sans leur consentement : établissements pénitentiaires, locaux de garde à vue, centres de rétention et zones d’attente, établissements de santé, véhicules servant au transfèrement des personnes privées de liberté.

- Son mandat est de 6 ans non renouvelable par décret du Président de la République « après avis de la commission compétente de chaque Assemblée »

- Souci d’une réelle indépendance :
Fonction incompatible avec tout autre emploi public, toute activité professionnelle et tout mandat électif (article 2 de la loi)
Il ne reçoit instruction d’aucune autorité (article 1)
Seule une démission ou un empêchement peut mettre fin à sa mission (irrévocabilité)

- Contrôleurs chargés de l’assister placés sous sa seule autorité (actuellement 18)

- Il ne peut être poursuivi, arrêté, jugé pour les opinions qu’il émet

- Il bénéficie d’une autonomie de gestion budgétaire et ne présente ses comptes qu’à la Cour des Comptes

- Saisine : par le Premier Ministre, un membre du Gouvernement, un parlementaire, le médiateur de la République, le Défenseur des Enfants, le Président de la Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité et Président de la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité.

- Il peut recevoir des informations de toute personne physique ou de toute personne morale « s’étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux ». Il décide alors de donner suite ou non.
   
- Il émet avis et recommandations.

- Il adresse un rapport annuel au Président de la République et au Parlement.

Conclusion :

Etait-il pertinent de créer cette autorité en dehors d’une grande loi pénitentiaire ?
L’actuel contrôleur, Monsieur Delarue, vient de rendre public son rapport annuel. A travers cet état des lieux, il émet de nombreuses critiques sur le fonctionnement des établissements carcéraux ce qui peut servir à l’amélioration du projet de loi pénitentiaire qui n’a pas encore été examiné au Parlement, grâce à l’élaboration d’amendements des commissions des lois des deux chambres ou d’amendements extérieurs venant de parlementaires et parfois même du gouvernement.
Cet ordre chronologique va peut-être finalement permettre d’approfondir les dispositions du projet de loi.

Les critiques liées à l’instauration de cette nouvelle autorité se sont elles apaisées ?
Oui partiellement. Oui parce que le choix de Monsieur Delarue, personnalité jugée comme consensuelle, pondérée, plutôt impartiale et compétente a fait taire les craintes d’une nomination de complaisance.
Partiellement, parce que le rapport de Monsieur Delarue venant juste d’être publié, il convient de prendre le temps de l’analyser et d’observer si les dysfonctionnements qui y sont pointés seront réellement corrigés. Enfin, ce travail ne peut être apprécié que dans la durée et cette nouvelle autorité administrative indépendante est beaucoup trop jeune pour être l’objet d’un bilan objectif.