Mars 2010

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Point de vue

Ecrit le 08-02-2010 Le renforcement du Conseil constitutionel est un atout pour mieux légiférer, par Gérard Longuet et Hugues Portelli LE MONDE | 08.02.10 | 13h44 • Mis à jour le 08.02.10 | 13h44 ne fois de plus, le Conseil constitutionnel se trouve au coeur de débats, qui semblent mettre en cause son impartialité, voire sa légitimité. La censure récente, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, de son article 7 qui prévoyait la création de la "taxe carbone" a été l'occasion de vives réactions. En l'occurrence, le Conseil constitutionnel a considéré que le dispositif de la taxe carbone était contraire à la Constitution, les régimes d'exemption totale institués par l'article 7 de la loi déférée étant contraires à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créant une rupture de l'égalité devant les charges publiques. Pour parvenir à ces conclusions, le Conseil a été conduit à vérifier l'adéquation des dispositions critiquées de la loi avec l'objectif de celle-ci et donc à mener un examen très fouillé des exemptions et de leurs effets. On aurait pu s'attendre à ce que la critique porte sur l'extension du contrôle opéré par le Conseil. En fait, c'est la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel à l'occasion de l'exercice du contrôle de constitutionnalité des lois a priori qui a été incriminée, et notamment son caractère insuffisamment contradictoire. Le caractère politique des textes soumis à l'examen du Conseil lui a valu de subir les foudres des majorités successives, ou du moins de leurs éléments les plus jacobins, mais on peut considérer que sur le long terme, le Conseil a su préserver son indépendance de jugement y compris durant les périodes - comme c'est le cas actuellement - où presque tous ses membres ont été nommés par la même majorité. Si "la loi n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution", le Conseil s'interdit tout jugement d'opportunité, puisqu'il "ne détient pas un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement". D'ailleurs, son pouvoir de contrôle des lois n'a pas conduit à des censures systématiques. Ainsi, en 2009, aucune décision de censure totale n'a été rendue, treize lois ont fait l'objet d'une censure partielle et cinq d'une censure de "cavalier législatif". Le Conseil est donc resté fidèle à sa mission de régulateur des pouvoirs publics. La révision constitutionnelle de 2008 devrait apporter de nouvelles garanties à l'exercice de cette mission. La première concerne la nomination de ses membres. En soumettant la procédure de nomination à l'audition publique par les commissions parlementaires compétentes et à leur vote, la révision constitutionnelle encadrera la procédure de choix par une véritable évaluation de la compétence et de l'indépendance des candidats. De la sorte, les risques de nomination de complaisance dénoncés par certains seront fortement réduits. La seconde concerne la procédure suivie par le Conseil, et ce au moment où certains lui reprochent son manque de transparence et l'absence de respect du contradictoire, condition essentielle d'un procès équitable. Or la pratique même du Conseil répond en grande partie à ces critiques, et ce avant même la nouvelle procédure induite par la question de constitutionnalité, qui entrera en vigueur le 1er mars. Dès à présent en effet, le Conseil pratique, en tant que juge de l'élection des parlementaires, une procédure contradictoire à laquelle il n'est pourtant pas tenu par la Cour européenne des droits de l'homme, qui considère que le caractère politique du contentieux électoral fait échapper celui-ci aux règles prévues par la Convention européenne des droits de l'homme pour les procès à caractère civil. Qu'il s'agisse de l'instruction des dossiers ou de l'information des parties, le Conseil pratique une procédure contradictoire qui répond aux critères du procès équitable alors même qu'il est confronté à un contentieux croissant et qui doit être traité rapidement. Quant au contrôle des normes, sa nature a pesé sur la procédure mise en oeuvre. Le fait qu'il s'agissait jusqu'à présent d'un contrôle abstrait et a priori, conduit en un temps très bref (un mois pouvant être réduit à une semaine), rendait difficile une procédure contradictoire complète. Pour y remédier, le Conseil a eu recours, de façon pragmatique, au travail en amont, le rapporteur procédant à des auditions (y compris de parlementaires ou de ministres) avant sa saisine et pouvant utiliser toute information que lui adressent parlementaires ou associations intéressées par la loi. Il a organisé un véritable dialogue avec le secrétariat général du gouvernement (SGG) (questions du rapporteur au SGG, observations en réponse du SGG, répliques des requérants à celles-ci) tout en utilisant les travaux préparatoires, qui sont contradictoires par nature. Enfin la publicité des différents actes de cette procédure a accompagné cette évolution qui, même si elle n'est pas codifiée, donne au contentieux des normes un caractère contradictoire alors que ce contentieux n'a pas de parties. L'introduction d'un contrôle concret et a posteriori devant le Conseil, à travers la transmission de la question préjudicielle de constitutionnalité par le juge du fond via le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation, va permettre de parachever cette évolution. Cette procédure, qui permettra à tout justiciable de contester la constitutionnalité d'une loi dont il estime qu'elle porte atteinte à ses droits fondamentaux, devra respecter les règles du procès équitable prévues par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, ainsi que l'Espagne et la République tchèque ont pu le constater à leurs dépens devant la Cour de Strasbourg. La loi organique mettant en oeuvre cette nouvelle procédure a donc aménagé aussi bien le respect du "délai raisonnable" de la procédure (trois mois maximum) que son caractère contradictoire, tant en amont de la transmission qu'au Conseil. Qu'il s'agisse des droits des parties et de leur représentation, de l'information des autorités constitutionnelles, de la motivation des décisions ou du déroulement même de l'audience, le Conseil constitutionnel fonctionnera comme une véritable juridiction. A ceux qui craignent l'instauration d'un gouvernement des juges, il est aisé de répondre que le Sénat ne formule pas un tel grief, le Conseil s'étant depuis toujours tenu à l'écart d'un tel détournement de nos institutions. Plus encore, le Sénat ne peut se plaindre de ses décisions : les raisons qui ont pu le conduire, depuis plusieurs années, à censurer telle ou telle disposition d'un texte voté avaient été souvent invoquées, notamment par des sénateurs UMP, en commission ou en séance publique. Tel est le cas de la censure des dispositions particulières à Paris relativement au travail du dimanche et plus récemment de la censure concernant l'imposition à la nouvelle taxe professionnelle des professionnels libéraux exerçant sous le régime des bénéfices non commerciaux (BNC). Quant à la censure de la taxe carbone, si l'on peut regretter une interprétation approximative du droit européen des quotas de CO2, le Sénat ne peut désapprouver une décision qui vise à respecter l'équilibre des charges entre les Français. Dans le nouvel équilibre institutionnel issu de la révision voulue par le président de la République, le renforcement du Conseil constitutionnel est une force, et non une faiblesse, une obligation pour le Parlement, comme pour le gouvernement, de bien légiférer et de veiller à ce que la loi n'ait jamais une force injuste. Cela rejoint les valeurs fondamentales du Sénat et sa croyance dans le fait que l'Etat de droit n'est pas l'ennemi d'un gouvernement réformateur efficace. -------------------------------------------------------------------------------- Gérard Longuet est président du groupe UMP, sénateur de la Meuse ; Hugues Portelli est sénateur du Val-d'Oise.